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上訴人任某1、郝某因訴被上訴人靜樂縣人民政府（下稱靜樂縣政府）、靜樂縣水利局、靜樂縣林業(yè)局、靜樂縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局（下稱靜樂縣住建局）、忻州市生態(tài)環(huán)境局靜樂分局（下稱靜樂環(huán)境局）、山西省汾河流域管理局（下稱汾管局）及第三人山西重力工程咨詢有限公司（下稱重力公司）、中外園林建設(shè)有限公司（下稱園林公司）確認(rèn)行政不作為違法一案，不服山西省大同市中級(jí)人民法院（下稱大同中院）（2020）晉02行初8號(hào)行政裁定，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案

暫無(wú)數(shù)據(jù)

任某1、郝某起訴稱，2020年1月11日，二原告之子任某2與另外兩個(gè)孩子到汾河靜樂縣城段的冰面上玩耍，因河面結(jié)冰破裂，導(dǎo)致任某2溺水身亡。事情發(fā)生后，2020年1月17日《山西公民與法》欄目對(duì)該事件進(jìn)行了報(bào)道。汾河靜樂縣城段是一個(gè)處于在建狀態(tài)的濕地公園項(xiàng)目，周圍基本都用白色圍欄圍著，但在離河水不遠(yuǎn)存在一個(gè)缺口，能夠進(jìn)入施工的濕地公園，但施工單位等相關(guān)部門沒有給予足夠的重視，沒有設(shè)立醒目的施工標(biāo)志，沒有提醒人們此處存在安全隱患。政府等相關(guān)部門沒有履行其監(jiān)督和管理職責(zé)，最終導(dǎo)致悲劇發(fā)生。該工程屬于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，靜樂縣政府作為本縣行政機(jī)關(guān)依法有權(quán)批準(zhǔn)該項(xiàng)目建設(shè)，并承擔(dān)該項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督與管理職責(zé)。第三人重力公司受被告靜樂縣林業(yè)局的委托對(duì)山西靜樂汾河川國(guó)家濕地公園項(xiàng)目（下稱公園項(xiàng)目）進(jìn)行公開招標(biāo)，于2016年6月15日公告，中標(biāo)單位是第三人園林公司。被告靜樂縣水利局負(fù)責(zé)保障全縣水資源的合理開發(fā)利用，擬定全縣水利戰(zhàn)略規(guī)劃，按縣政府規(guī)定全縣審批核準(zhǔn)縣規(guī)劃內(nèi)和年度計(jì)劃規(guī)模內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，提出全縣水利建設(shè)投資安排意見并組織實(shí)施。該局對(duì)公園項(xiàng)目的規(guī)劃及實(shí)施起至關(guān)重要的作用。被告汾管局在該項(xiàng)目建設(shè)期間也沒有設(shè)置警示標(biāo)語(yǔ)等標(biāo)志，提醒周圍居民及廣大群眾該水域危險(xiǎn)，禁止游玩。根據(jù)《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，施工單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)的入口處……等危險(xiǎn)部位設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志。第二十四條規(guī)定，建設(shè)工程施工總承包的，由總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全負(fù)總責(zé)?？偝邪鼏挝缓头职鼏挝粚?duì)發(fā)包工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任，所以被告靜樂縣林業(yè)局與園林公司及具體施工分包單位應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的連帶責(zé)任。汾河靜樂縣城段周邊均是居民，本案出事地點(diǎn)位于靜樂縣城，被告有義務(wù)對(duì)汾河所涉的安全隱患采取有效的安全措施和盡到應(yīng)盡的安全管理義務(wù)，安裝欄桿，設(shè)置禁止游泳的標(biāo)志，保證周邊居民，尤其是未成年人的安全。二原告之子是未成年人，卻能自主到達(dá)汾河的冰面上進(jìn)行玩耍，沒有受到任何的安全保障措施阻止，因被告沒有采取安全措施和盡到安全管理義務(wù)所致，存在行政不作為，對(duì)原告之子的死亡存在重大過失。故請(qǐng)求：1、依法確認(rèn)被告沒有盡到安全監(jiān)督管理職責(zé)的行政不作為行為違法，判令被告依法履行法定職責(zé)，在汾河靜樂縣城段張貼警示標(biāo)志、安裝防護(hù)設(shè)施。2、判令六被告共同對(duì)原告因其兒子任某2溺水死亡賠償759478.08元。3、判令第三人承擔(dān)上述款項(xiàng)的共同賠償責(zé)任。4、本案訴訟費(fèi)用由被告及第三人承擔(dān)。 一審認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十五條規(guī)定，中院管轄下列第一審行政案件：（一）對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；（二）海關(guān)處理的案件；（三）本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；（四）其他法律規(guī)定由中院管轄的案件。該法第十八條第二款規(guī)定，經(jīng)最高法院批準(zhǔn)，高院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！渡轿魇「呒?jí)人民法院關(guān)于跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的公告》第一條規(guī)定，各中院實(shí)行一審案件相對(duì)交叉管轄。大同、朔州、忻州三個(gè)中院相互交叉，大同中院管轄原由忻州中院受理的一審行政案件，朔州中院管轄原由大同中院受理的一審行政案件，忻州中院管轄原由朔州中院受理的一審行政案件......。本案中，原告起訴請(qǐng)求確認(rèn)被告靜樂縣政府、靜樂縣水利局、靜樂縣林業(yè)局、靜樂縣住建局、靜樂環(huán)境局、汾管局不履行安全監(jiān)督管理職責(zé)違法。在原告所訴被告中，只有以靜樂縣政府為被告的一審行政案件由本院管轄，以本案原告所列其他被告為被告的一審行政案件均不屬于本院管轄?！吨腥A人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第八條第二款規(guī)定，國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。該法第九條第一款規(guī)定，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；縣級(jí)以上地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)實(shí)施綜合監(jiān)督管理。原告在訴狀中陳述其依據(jù)的《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十四條規(guī)定，建設(shè)工程實(shí)行施工總承包的，由總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)?？偝邪鼏挝粦?yīng)當(dāng)自行完成建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)的施工?？偝邪鼏挝灰婪▽⒔ㄔO(shè)工程分包給其他單位的，分包合同中應(yīng)當(dāng)明確各自的安全生產(chǎn)方面的權(quán)利、義務(wù)。總承包單位和分包單位對(duì)分包工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任。分包單位應(yīng)當(dāng)服從總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任。該條例第二十八條規(guī)定，施工單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)入口處、施工起重機(jī)械、臨時(shí)用電設(shè)施、腳手架、出入通道口、樓梯口、電梯井口、孔洞口、橋梁口、隧道口、基坑邊沿、爆破物及有害危險(xiǎn)氣體和液體存放處等危險(xiǎn)部位，設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志。安全警示標(biāo)志必須符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。施工單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同施工階段和周圍環(huán)境及季節(jié)、氣候的變化，在施工現(xiàn)場(chǎng)采取相應(yīng)的安全施工措施。施工現(xiàn)場(chǎng)暫時(shí)停止施工的，施工單位應(yīng)當(dāng)做好現(xiàn)場(chǎng)防護(hù)，所需費(fèi)用由責(zé)任方承擔(dān)，或者按照合同約定執(zhí)行。根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)實(shí)施綜合監(jiān)督管理。施工單位負(fù)責(zé)履設(shè)置安全警示標(biāo)志、采取相應(yīng)的安全施工措施的職責(zé)，而原告起訴的被告靜樂縣政府及其他被告并沒有相關(guān)職責(zé)。二原告請(qǐng)求確認(rèn)靜樂縣政府、靜樂縣水利局、靜樂縣林業(yè)局、靜樂縣住建局、靜樂環(huán)境局、汾管局不履行安全監(jiān)督管理職責(zé)的行政不作為違法缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。綜上，依照《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第六十九條第一款第（一）、（十）項(xiàng)、第三款的規(guī)定，裁定駁回原告任某1、郝某的起訴。 二上訴人上訴稱，一、一審程序嚴(yán)重違法。1.一審未開庭審理本案，違反《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定。2.一審駁回二上訴人訴訟請(qǐng)求違法。3.一審合議庭未依據(jù)二上訴人回避申請(qǐng)而作出裁定違法。二、被上訴人汾管局對(duì)事發(fā)流域有管理職責(zé)，屬于典型的行政不作為。三、被上訴人靜樂縣政府在公園項(xiàng)目的修建中，政府未在施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立警示標(biāo)志，也未安排安全巡視人員，導(dǎo)致本案事故發(fā)生，依法屬于行政訴訟范疇，一審應(yīng)當(dāng)受理。四、本案屬于被上訴人靜樂縣政府與施工單位簽寫的行政協(xié)議的情形。請(qǐng)求：一、撤銷大同中院（2020）晉02行初8號(hào)行政裁定，責(zé)令大同中院對(duì)本案審理。二、本案的訴訟費(fèi)由被上訴人負(fù)擔(dān)。 被上訴人靜樂縣政府、縣水利局、縣林業(yè)局、縣住建局、靜樂環(huán)境局共同答辯稱，一、上訴人以多個(gè)行政機(jī)關(guān)為被告起訴，不符合提起訴訟的條件，也違反了“一案一審”的基本原則。二、被上訴人對(duì)上訴人的訴請(qǐng)不具有相關(guān)職責(zé)，上訴人的訴訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。三、本案上訴人之子溺亡事故屬于意外事件，調(diào)查事故職責(zé)現(xiàn)屬于靜樂縣應(yīng)急管理局。請(qǐng)求駁回上訴，維持一審裁定。 被上訴人汾管局答辯稱，一、答辯人非本案適格被告。二、本案事故的發(fā)生，與河道主管機(jī)關(guān)的行政職責(zé)無(wú)關(guān)，更與答辯人事業(yè)單位業(yè)務(wù)范圍無(wú)關(guān)；不能僅因答辯人名稱中有“管理”二字就應(yīng)承擔(dān)本案責(zé)任。三、本案事故發(fā)生在公園項(xiàng)目工地，答辯人并非該工程的建設(shè)方、施工方與管理方，對(duì)該工程無(wú)管理職責(zé)；原裁定依據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》之規(guī)定，認(rèn)定答辯人對(duì)本案事故無(wú)責(zé)是正確的。四、上訴人之子年僅12歲溺亡，屬于未成年限制行為能力人；上訴人作為死者父母，未盡到法定監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)對(duì)本案事故承擔(dān)一定的責(zé)任。請(qǐng)求駁回上訴，維持一審裁定。五、上訴人起訴違背了行政訴訟“一案一訴”的基本原則，懇請(qǐng)二審法院向上訴人釋明，令其明確起訴哪個(gè)行政主體的哪個(gè)行政行為；若上訴人拒不變更的，應(yīng)裁定駁回起訴。請(qǐng)求駁回上訴，維持一審裁定。 被上訴人重力公司答辯稱，一、上訴人的訴訟請(qǐng)求與被上訴人沒有任何事實(shí)及法律關(guān)系；二、一審認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確，二審應(yīng)予維持。 被上訴人園林公司答辯稱，一、答辯人不是行政訴訟中的適格被上訴人主體，因答辯人不是國(guó)家機(jī)關(guān)。二、上訴人不能因項(xiàng)目名稱確定本案的被告主體，且案涉小孩溺亡的地點(diǎn)不是本公司的施工范圍。 二審查明，二上訴人進(jìn)一步明確如下訴訟請(qǐng)求：一、其在本案所訴行政行為是安全監(jiān)督管理職責(zé)，具體或特定職責(zé)指向六被上訴人靜樂縣政府、靜樂縣水利局、靜樂縣林業(yè)局、靜樂縣住建局、靜樂環(huán)境局、汾管局對(duì)法定安全監(jiān)管職責(zé)不作為及不履行在汾河靜樂縣城段張貼警示標(biāo)志、安裝防護(hù)設(shè)施的法定職責(zé)。二、判令上述六被上訴人共同承擔(dān)其子溺亡的賠償責(zé)任。三、其子溺亡與上述被告均有關(guān)系，大同中院可一并審理，具有本案被告主體的全部管轄權(quán)。四、被上訴人重力公司、園林公司與本案有利害關(guān)系，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十九條、《最高人民法院關(guān)于適用的解釋》第三十條之規(guī)定，應(yīng)作為第三人參加本案訴訟。 另查明，被上訴人汾管局屬于山西省水利廳直屬事業(yè)單位。案涉公園項(xiàng)目工程屬于被上訴人靜樂縣政府利民工程，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為被上訴人重力公司，由被上訴人靜樂縣林業(yè)局與被上訴人園林公司簽訂施工合同。還查明，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，“施工單位應(yīng)當(dāng)在施工現(xiàn)場(chǎng)的入口處……等危險(xiǎn)部位設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志”。第二十四條規(guī)定，“建設(shè)工程施工總承包的，由總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全負(fù)總責(zé)?？偝邪鼏挝缓头职鼏挝粚?duì)發(fā)包工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任”。忻州市人民政府印發(fā)忻政發(fā)〔2019〕23號(hào)《忻州市人民政府關(guān)于安全監(jiān)管工作職責(zé)規(guī)定（試行）的通知》，于2019年9月30日起施行，該通知已重新明確了各縣政府及相關(guān)職能部門的安全監(jiān)管職責(zé)

駁回上訴，維持原裁定。 本裁定為終審裁定

審判長(zhǎng)程彥斌 審判員龐永平 審判員姚利屏 二〇二〇年十二月七日 法官助理郭江江 書記員王靜

2020-12-21